Depuis le début des années 1980, l’organisation territoriale française a profondément évolué. Plusieurs réformes successives ont transféré des compétences de l’État vers les communes, les départements et les régions. Elles ont également renforcé l’intercommunalité, développé les métropoles et tenté de clarifier la répartition des responsabilités entre les différents échelons territoriaux.
Ce processus s’est déroulé en plusieurs étapes, généralement désignées comme les « actes » de la décentralisation. L’acte I débute avec les lois Defferre de 1982 et 1983. L’acte II repose sur la révision constitutionnelle de 2003 et les nouveaux transferts de compétences opérés en 2004. Les réformes engagées à partir de 2010, puis les lois MAPTAM, NOTRe et 3DS, ont ensuite cherché à rationaliser et à adapter l’organisation territoriale.
La décentralisation correspond au transfert de compétences de l’État vers des collectivités territoriales dotées d’une autonomie administrative et financière. Elle se distingue ainsi de la déconcentration, qui confie des pouvoirs de décision aux représentants territoriaux de l’État, sans transférer ces compétences à une autre personne publique.
1982-1986 : l’acte I de la décentralisation et les lois Defferre
La loi du 2 mars 1982 met fin à la tutelle administrative
L’acte I de la décentralisation est engagé sous la présidence de François Mitterrand et porte le nom du ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation, Gaston Defferre. Il ne repose pas sur une seule loi, mais sur un ensemble de textes adoptés entre 1982 et 1986.
La loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions constitue le texte fondateur de cette réforme. Elle réduit fortement la tutelle exercée par l’État sur les collectivités territoriales.
Avant cette loi, de nombreux actes des collectivités ne pouvaient entrer en vigueur qu’après avoir été approuvés par le préfet. La loi de 1982 remplace cette tutelle préalable par un contrôle de légalité exercé a posteriori. Les actes des collectivités deviennent exécutoires après leur publication ou leur notification et leur transmission au représentant de l’État. Si le préfet estime qu’un acte est illégal, il ne peut pas l’annuler lui-même : il doit saisir le tribunal administratif.
La réforme transfère également le pouvoir exécutif départemental du préfet au président du conseil général, devenu depuis le président du conseil départemental. De la même manière, le président du conseil régional devient l’exécutif de la région. Les décisions adoptées par les assemblées locales sont ainsi mises en œuvre par des élus locaux et non plus par le représentant de l’État.
La loi érige par ailleurs la région en collectivité territoriale de plein exercice. Les premières élections régionales au suffrage universel direct ont lieu en mars 1986.
Les lois de 1983 organisent les premiers transferts de compétences
Les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983 précisent la répartition des compétences entre l’État, les communes, les départements et les régions. Elles organisent des transferts dans de nombreux domaines :
- l’urbanisme et l’aménagement local pour les communes ;
- l’action sanitaire et sociale et les transports scolaires pour les départements ;
- la formation professionnelle et la planification économique pour les régions ;
- la construction, la rénovation et l’entretien des établissements scolaires.
En matière d’éducation, la commune devient notamment responsable des écoles, le département des collèges et la région des lycées. L’État conserve cependant la responsabilité des programmes scolaires, des diplômes, du recrutement et de la rémunération des enseignants.
Les transferts de compétences doivent être accompagnés des ressources nécessaires à leur exercice. Ce principe de compensation financière vise à éviter qu’une collectivité supporte une charge nouvelle sans recevoir les moyens correspondants.
1992-1999 : le développement de la démocratie locale et de l’intercommunalité
Après les grandes lois de 1982 et 1983, les réformes des années 1990 cherchent moins à transférer massivement de nouvelles compétences qu’à améliorer la coopération entre les collectivités.
La loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, dite loi ATR, renforce la démocratie locale, l’information des citoyens et la coopération entre les communes. Elle crée notamment les communautés de communes, qui permettent à plusieurs communes de gérer ensemble certains services et projets.
La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite loi Chevènement, accélère ce mouvement. Elle simplifie les catégories d’établissements publics de coopération intercommunale et développe les communautés de communes, les communautés d’agglomération et les communautés urbaines.
L’intercommunalité devient progressivement un échelon essentiel de l’action publique locale. Elle permet de gérer à une échelle plus large des compétences telles que le développement économique, la collecte des déchets, les transports, l’eau, l’assainissement ou l’aménagement du territoire.
2003-2004 : l’acte II de la décentralisation
La Constitution consacre l’organisation décentralisée de la République
L’acte II de la décentralisation est engagé au début des années 2000. Son texte central est la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République.
Cette révision ajoute à l’article 1er de la Constitution la phrase suivante : « Son organisation est décentralisée. » La décentralisation devient ainsi une caractéristique constitutionnelle de la République française, qui demeure toutefois une République indivisible.
La révision constitutionnelle renforce plusieurs principes :
- le principe de subsidiarité, selon lequel les compétences doivent être exercées par l’échelon territorial le mieux placé pour les mettre en œuvre ;
- le droit à l’expérimentation des collectivités territoriales ;
- la possibilité d’organiser des référendums locaux ;
- la reconnaissance constitutionnelle de l’autonomie financière des collectivités ;
- la garantie d’une compensation en cas de transfert de compétences par l’État.
L’article 72-2 de la Constitution prévoit ainsi que tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales doit être accompagné de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice.
La loi du 13 août 2004 organise de nouveaux transferts
La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales met en œuvre les principes définis par la révision constitutionnelle. Elle transfère de nouvelles compétences ainsi que des personnels de l’État aux collectivités territoriales.
Les régions voient notamment leur rôle renforcé en matière de développement économique, de formation professionnelle et d’apprentissage. Les départements reçoivent de nouvelles responsabilités concernant les routes, l’action sociale et certains équipements. Une partie des personnels techniques, ouvriers et de service des collèges et des lycées est transférée respectivement aux départements et aux régions.
Le département est conforté comme chef de file de l’action sociale et médico-sociale. Il intervient notamment dans la gestion du revenu de solidarité active, de l’aide sociale à l’enfance, de l’aide aux personnes âgées et de la prestation de compensation du handicap.
L’acte II renforce donc considérablement le poids administratif et financier des collectivités. Il rend toutefois plus visible l’enchevêtrement des compétences entre les différents niveaux territoriaux, parfois qualifié de « millefeuille territorial ».
La réforme territoriale de 2010 : rationaliser l’organisation locale
La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales cherche à simplifier l’organisation locale, à achever la carte de l’intercommunalité et à limiter les interventions concurrentes des différentes collectivités.
Elle crée notamment le statut de métropole et facilite la création de communes nouvelles. Elle prévoit également la mise en place d’un conseiller territorial qui devait siéger à la fois au conseil général et au conseil régional. Cette dernière réforme est toutefois abrogée avant son entrée en vigueur.
La loi de 2010 marque une évolution dans la philosophie de la décentralisation. La priorité n’est plus seulement de transférer des compétences depuis l’État, mais également de coordonner les collectivités, de mutualiser leurs moyens et de rationaliser leur organisation.
2014-2015 : les lois MAPTAM, de délimitation des régions et NOTRe
Les réformes adoptées entre 2014 et 2015 sont parfois présentées comme l’acte III de la décentralisation. Cette expression ne désigne cependant pas un texte unique, mais un ensemble de trois lois complémentaires.
La loi MAPTAM renforce les métropoles
La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite loi MAPTAM, reconnaît le rôle des métropoles dans l’organisation territoriale.
Elle met en place des conférences territoriales de l’action publique destinées à améliorer la coordination entre collectivités. Elle attribue également à certains échelons un rôle de « chef de file » : la région pour le développement économique et l’aménagement du territoire, le département pour l’action sociale et la solidarité territoriale, et le bloc communal pour les services de proximité.
La loi crée ou renforce plusieurs métropoles et institue des régimes particuliers pour la métropole du Grand Paris, la métropole d’Aix-Marseille-Provence et la métropole de Lyon.
La carte des régions est redessinée
La loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions réduit de 22 à 13 le nombre de régions métropolitaines. Les nouvelles régions entrent en vigueur le 1er janvier 2016.
L’objectif affiché est de constituer des régions plus grandes, disposant d’une capacité d’action économique accrue et pouvant rivaliser avec les principales régions européennes. Cette réforme concerne le périmètre des régions, mais ne supprime ni les départements ni les communes.
La loi NOTRe clarifie les compétences
La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, complète la réforme.
Elle renforce le rôle des régions en matière de développement économique, d’aménagement du territoire, de transports et de soutien aux entreprises. Les régions élaborent notamment le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation ainsi que le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires.
Les départements conservent un rôle central dans les domaines sociaux et dans la solidarité entre les territoires. Les intercommunalités sont renforcées et doivent exercer un nombre croissant de compétences pour le compte de leurs communes membres.
La loi supprime par ailleurs la clause générale de compétence des départements et des régions. Contrairement aux communes, ces collectivités ne peuvent intervenir que dans les domaines que la loi leur attribue expressément.
2019-2022 : proximité, différenciation et adaptation aux territoires
La loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique apporte plusieurs ajustements au fonctionnement des communes et des intercommunalités. Elle renforce les pouvoirs des maires, assouplit certaines règles intercommunales et améliore les conditions d’exercice des mandats locaux.
La loi n° 2022-217 du 21 février 2022, dite loi 3DS, poursuit le mouvement. Son intitulé résume ses quatre objectifs : différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification.
La différenciation territoriale permet d’adapter certaines règles ou modalités d’exercice des compétences aux caractéristiques objectives des territoires. Toutes les collectivités appartenant à une même catégorie ne doivent donc pas nécessairement exercer leurs compétences de manière strictement identique, dès lors que les différences de traitement restent compatibles avec le principe d’égalité.
La loi 3DS comporte également des mesures relatives aux transports, aux routes, au logement, à l’urbanisme, à la transition écologique, à la santé et à la cohésion sociale. Elle facilite certaines expérimentations et délégations de compétences tout en renforçant le rôle local du préfet dans la mise en œuvre des politiques de l’État.
Une décentralisation toujours inachevée
Depuis 1982, la France est passée d’une organisation fortement centralisée à un système dans lequel les collectivités territoriales assument une part majeure des politiques publiques. Les communes et leurs groupements assurent de nombreux services de proximité. Les départements jouent un rôle essentiel en matière de solidarité sociale et territoriale. Les régions interviennent principalement dans le développement économique, la formation, les transports et l’aménagement du territoire.
La décentralisation ne signifie toutefois pas la disparition de l’État. Celui-ci conserve les compétences régaliennes, fixe les principales normes nationales, contrôle la légalité des actes locaux et participe largement au financement des collectivités.
Les réformes successives n’ont pas totalement résolu les difficultés liées à l’enchevêtrement des compétences, à la complexité du financement local et à la multiplication des structures territoriales. La décentralisation française demeure donc un processus évolutif, marqué par la recherche permanente d’un équilibre entre l’unité de la République, l’égalité des citoyens et l’autonomie des territoires.
